Et si Trudeau proposait à Biden un Buy North American?

ANALYSE ÉCONOMIQUE — La prochaine administration Biden misera fortement sur le nationalisme économique et le renforcement du Buy American pour relancer l’économie américaine dans les prochaines années, ce qui aura à coup sûr un impact sur nos entreprises exportatrices. Plusieurs contre-attaques sont possibles, mais la meilleure serait sans doute de proposer une alternative qui tiendrait compte des intérêts de tout le monde : un Buy North American, qui inclurait le Canada et le Mexique.

Vous avez bien lu : une politique d’achat «local» nord-américaine, qui intégrerait les marchés publics (les approvisionnements des gouvernements) du Canada, des États-Unis et du Mexique. L’idée serait d’étendre géographiquement le concept de l’actuel Buy American, une disposition qui favorise les achats de biens du gouvernement fédéral destinés à l’usage public (articles, matériaux ou fournitures) dont la valeur est supérieure au seuil des microachats.

Cette politique «continentale» serait une suite logique à l’intégration progressive des économies et des chaînes de valeur de l’Amérique du Nord depuis des décennies, et ce, du Pacte de l’automobile (1965 à 2001) à l’Accord de libre-échange nord-américain (depuis 1994) en passant par l’Accord de libre-échange entre le Canada et les États-Unis (1989-1994).

C’est le ministre des Affaires étrangères du Canada, François-Philippe Champagne, qui a récemment lancé cette idée de Buy North American dans un entretien accordé au réseau CTV et dans un reportage de Radio-Canada.

Au moment de mettre cette analyse en ligne, son cabinet n’avait pas répondu à notre demande d’interview afin d’en savoir plus à ce sujet.

Véronique Proulx, PDG de Manufacturiers et exportateurs du Québec (MEQ), estime que l’idée proposée par le ministre Champagne est «intéressante», même si le député de Saint-Maurice—Champlain a peu développé le concept à ce jour, du moins publiquement.

«Les chaînes d’approvisionnement sont très intégrées en Amérique du Nord. Les entreprises nord-américaines sont avant tout en concurrence avec l’Asie. Si on renforce notre intégration économique, on va gagner ensemble», dit-elle.

On va se dire les vraies affaires : amorcer des discussions à propos d’un éventuel Buy North American ne sera pas la priorité de l’administration Biden à compter du 20 janvier.

Par contre, c’est le moment de sensibiliser les Américains à ce sujet pour faire germer cette idée, comme l’a fait du reste l’ex-premier ministre Brian Mulroney, au milieu des années 1980, lorsqu’il a proposé au président américain Ronald Reagan de conclure un accord de libre-échange.

On connaît la suite.

Les négociateurs canadiens et américains ont amorcé des pourparlers en mai 1986, pour arriver à une entente en octobre 1987. Mulroney et Reagan ont par la suite signé l’accord le 2 janvier 1988, qui est officiellement entré en vigueur un an plus tard, le 1er janvier 1989.

C’est donc allé relativement vite pour conclure une entente.

Imaginez pour négocier une politique Buy North American, qui serait beaucoup moins complexe, même s’il y aurait sans doute de bonnes discussions sur certains enjeux.

Techniquement possible

La bonne nouvelle : techniquement, il serait possible de conclure une telle entente, selon deux avocats spécialisés en droit du commerce international, Xavier Van Overmeire, associé chez Dentons Canada, et Bernard Colas, associé chez CMKZ.

La cohabitation d’un éventuel Buy North American avec les accords de libre-échange que le Canada a déjà conclus, comme l’Accord économique et commercial global (AECG) avec l’Union européenne, est un enjeu très important.

C’est sans parler de l’Accord de libre-échange canadien (ALEC), qui encadre le commerce entre les provinces.

Or, souvent, les marchés des achats publics visés par ces traités de libre-échange — incluant l’Accord sur les marchés publics (AMP) de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) — et les marchés visés par le Buy American ont une couverture différente, explique Xavier Van Overmeire.

Par exemple, les seuils applicables dans le cadre du Buy American sont globalement inférieurs, laissant davantage de place aux PME.

Par conséquent, il serait possible de promouvoir un Buy North American, pour peu que le Canada honore ses engagements tant sur la scène multilatérale (AMP) que bilatérale (AECG).

«La question qui demeure pour un tel accord hypothétique réside dans le degré d’ouverture que le Canada entend négocier et donc dans ce qui sera le marché couvert par un tel accord. Si les seuils étaient comparables au Buy American, il s’agirait d’un accès privilégié au marché voisin pour nos PME», insiste l’avocat de Dentons Canada.

Le Buy American favorise les achats de biens du gouvernement fédéral destinés à l’usage public. (source: 123rf)

Bernard Colas fait sensiblement la même analyse que Xavier Van Overmeire à propos de l’application des accords internationaux.

Par ailleurs, il ajoute que l’article XXIV du GATT (Le General Agreement on Tariffs and Trade, signé en 1947, puis remplacé par l’Organisation mondiale du Commerce, en 1995) pourrait rendre possible la mise en place d’une politique nord-américaine d’achat local s’appuyant sur un Buy North American.

En vertu de cet article (toujours en vigueur dans le cadre de l’OMC), des États associés dans une zone de libre-échange peuvent s’accorder des préférences entre eux qu’ils n’accordent pas aux membres de l’OMC.

Par exemple, le Canada n’impose pas de droit de douane aux importations américaines alors qu’il en impose par exemple à des pays comme le Brésil ou la Chine. Ainsi, puisque le Canada, les États-Unis et le Mexique ont un accord de libre-échange, ils pourraient «en théorie» créer un Buy North American, estime l’avocat de CMKZ .

Bernard Colas souligne en théorie, car cet article —qui constitue une exception— «n’a jamais été testé devant l’organe des différends de l’OMC».

Grosso modo, l’idée serait d’appliquer à certains achats des gouvernements en Amérique du Nord la même logique que pour les tarifs douaniers dans la zone de libre-échange nord-américain : une politique préférentielle afin de favoriser les entreprises locales —comprendre, continentale.

Avantages et inconvénients 

Bien entendu, un Buy North American procurerait des avantages pour les entreprises canadiennes, à commencer par préserver, voire améliorer, l’accès aux marchés des achats gouvernementaux aux États-Unis, un pays de 328 millions d’habitants.

En contrepartie, il y aurait davantage de concurrence sur le marché canadien de la part de sociétés américaines dans le marché des achats des gouvernements du Canada et du Québec, par exemple.

Comme dit l’adage consacré, on ne peut pas avoir le beurre et l’argent du beurre.

Il y aura donc des arbitrages à faire, comme du reste nous devons toujours en faire lorsque le Canada conclut des accords de libre-échange.

Pour autant, les entreprises canadiennes et québécoises en retirent généralement davantage de bénéfices que d’inconvénients, car le Canada et le Québec sont de petits marchés comparativement aux États-Unis ou à l’Europe.

Depuis la récession mondiale de 2008-2009, la montée du protectionnisme et du nationalisme économique sont deux tendances lourdes aux États-Unis et ailleurs dans le monde.

La pandémie de la COVID-19 et la récession mondiale ont accentué cette lame de fond.

Nous n’assistons pas à la fin de la mondialisation, mais plutôt à la fin de la «mondialisation heureuse», caractérisée par une ouverture tous azimuts des marchés nationaux à la concurrence étrangère.

Bref, nous passons graduellement d’un esprit de «Free Trade» à un esprit de «Manage Trade», pour reprendre l’expression de Richard Ouellet, professeur de droit international économique à l’Université Laval, en entrevue à Les Affaires en avril.

Dans ce contexte, le statu quo n’est plus vraiment une option et, par conséquent, il faut donc sortir des sentiers battus pour appréhender l’avenir.

C’est pourquoi il faut commencer à débattre de la proposition de François-Philippe Champagne.

Des deux côtés de la frontière, et dès maintenant.